Саміт НАТО, безумовно, став подією номер один у світі. А майбутня роль України у цій організації — одна з головних тем, що обговорювалася у присутності запрошеного українського керівництва на чолі з президентом В. Зеленським. Серед іншого надзвичайно корисно спостерігати за висвітленням цієї події не лише вітчизняними ЗМІ, а й першу чергу західними, де практично наголошується на найважливіших аспектах нинішньої і майбутньої діяльності Альянсу і, ясна річ, на перспективі співпраці з Україною. А серед таких інформаційних засобів, як мовиться, відіграють першу скрипку польські. Саме вони прагнуть бути об’єктивними і виваженими, якщо справа торкається інтересів не лише Польщі, а й її сусідки — України. Ну і, звичайно, кут зору польських аналітиків практично чи не найзрозуміліший з тих, з якими ми сьогодні знайомимося у інформаційних західних публікаціях. Як приклад — матеріал журналістів Ю. Готковської і Я. Граца, які разом зі своїми колегами повідомляють про вільнюський захід НАТО на сайті Центру східних досліджень (OSW), що був заснований у 1990 році, як одна з поважних структур державного управління. На чому зосереджують увагу автори, звітуючи про знакову подію у Вільнюсі, де чітко визначаються подальші плани Альянсу?
Автори пишуть, що основними темами Вільнюського саміту НАТО 11–12 липня були посилення оборони та стримування, майбутнє членство України в Альянсі та поглиблення відносин з партнерами з Індійсько-Тихоокеанського регіону. Організація НАТО почасти повертається до процесів і структур оборонного планування часів холодної війни, від яких вона відмовилася в 1990-х роках. А ухвалення трьох регіональних планів оборони означає структурну зміну у підходах союзників до колективної оборони, що потребує реалізації та фінансування в найближчі роки.
Однак на заході домінували суперечки навколо перспектив вступу України до НАТО. Неспроможність надіслати запрошення до Альянсу та нездатність визначити чіткий шлях вступу свідчить про відсутність консенсусу серед членів Альянсу щодо цього питання. Положення підсумкової декларації (Vilnius Summit Communiqué) розчаровують київську владу, але вона не припиняє своїх зусиль щодо інтеграції у НАТО. Гарною новиною з Вільнюса став офіційний початок переговорів під егідою G7 щодо двосторонніх зобов’язань стосовно довгострокової військової підтримки України. Хоча ці зобов’язання представлені як етап на шляху до членства, але цілком можуть стати альтернативою у випадку тривалої війни та подальших розбіжностей між союзниками.
НАТО все більше усвідомлює зростаючі виклики, які продукує Китай, і вплив ситуації в Індійсько-Тихоокеанському регіоні на євроатлантичну безпеку. З цієї причини на саміт були запрошені глави держав і урядів Японії, Австралії, Нової Зеландії та Південної Кореї, з якими НАТО хоче розвивати новий тип партнерства. Проте всередині Альянсу немає консенсусу щодо того, наскільки далеко має зайти така співпраця.
Оборона та стримування: структурні зміни, які необхідно здійснити
Серед головних тем саміту були зміцнення оборони та стримування. Найважливіша зміна в цій сфері стосується часткового повернення до процесів і структур оборонного планування, запроваджених Альянсом під час холодної війни, від яких відмовилися у 1990-х роках. В декларації саміту були повторені положення Стратегічної концепції НАТО 2022 року (2022 NATO Strategic Concept), в яких зазначено, що Росія є найбільш значною та прямою загрозою безпеці союзників та миру і стабільності в євроатлантичному регіоні. Хоча наголошується на трьох головних завданнях Альянсу (оборона та стримування, протидія та реагування на кризи і розвиток співпраці з партнерами), та в умовах підриву Москвою європейського безпекового порядку НАТО зосереджуватиметься на першому — розвитку ядерної, загальної і протиракетної оборони у доповненні із можливостями, що стосуються космосу та кіберпростору.
У Вільнюсі країни Альянсу затвердили регіональні плани оборони для трьох театрів воєнних дій: «північного» (Європейська Арктика та Північна Атлантика), «центру» (регіон Балтійського моря та Центральної Європи) і «півдня» (регіон Середземного та Чорного морів) на основі наявних стратегічних планів. Вони мають стати основою для розвитку сил, можливостей і військових навчань, а так зв. нова модель збройних сил НАТО (new NATO Force Model), узгоджена в Мадриді, має об’єднати військові формування для їх реалізації. Крім того, планується створити нові Об’єднані сили реагування (Allied Reaction Force) для того, щоб забезпечити здатність швидко реагувати на різні загрози в усіх географічних районах відповідальності Альянсу.
Структура командування та сил НАТО (NATO Command and Force Structure) буде посилена. Зокрема, це стосується трьох об’єднаних командувань союзників (Joint Force Commands) у Норфолку, Брунсумі і Неаполі, які керуватимуть оборонними операціями у трьох вищезгаданих регіонах. Швидше за все, два командування армійських корпусів будуть створені союзниками (одним з них, ймовірно, керуватимуть американці). Разом з існуючими командуваннями (багато)національних корпусів (як у Щецині) та дивізій (як в Ельблонгу чи латвійському Адажі) вони будуть включені до регіональних планів оборони. Згодом їм будуть підпорядковані конкретні бригади, дивізії та корпуси.
Однак у концепції Альянсу щодо розміщення сил на східному фланзі немає змін. Формально НАТО підтримує ротаційну присутність батальйонних бойових груп у Польщі, країнах Балтії, Словаччині, Угорщині, Румунії та Болгарії, які можуть бути швидко розширені до масштабів бригади. Тим не менш, окремі союзники все ще можуть визначати, чи хочуть вони більше залучатися до країн східного флангу. І ось наприкінці червня Німеччина оголосила про готовність поступово розгорнути постійну бригаду чисельністю близько 4000 військових у Литві, за умови підготовки місцевої інфраструктури. Своєю чергою, Канада безпосередньо перед самітом оголосила про збільшення постійної ротаційної присутності в Латвії (до 2200 солдатів протягом трьох років), що разом із внеском інших союзників призведе до формування сил розміром до бригади. Союзники вирішили зміцнити протиповітряну оборону (ПВО) всієї території НАТО у спосіб регулярних тренувань та ротаційної присутності сучасних систем ПВО — передусім на східному фланзі.
Декларація саміту також містить нові формулювання щодо стратегії ядерного стримування, що, ймовірно, пов’язане з погрозами Росії застосувати ядерну зброю та розміщенням тактичної ядерної зброї в Білорусі. Ці формулювання стосуються модернізації ядерного потенціалу Альянсу та оновлення планування в цій сфері, а також забезпечення якнайширшої участі членів Альянсу в програмі обміну ядерною зброєю. Останнє може сигналізувати про відкриття дискусій про можливе включення Польщі в цю програму — принаймні у випадку сертифікації США літаків F-35 для використання ядерної зброї.
Не менш важливою для розробки та ухвалення нових регіональних планів оборони буде їх реалізація. Це залежатиме від політичної волі держав-членів, а серед іншого — від сприйняття ступеня загрози з боку Росії, та інвестування і модернізації власних збройних сил відповідно до вимог і потреб НАТО. Це позначиться на рівні фінансування оборони та збільшенні виробництва озброєнь у країнах Альянсу. Хоча у Вільнюсі домовилися виділяти на оборону «щонайменше 2 % ВВП на рік», у тому числі 20 % на озброєння та військову техніку, але за даними НАТО у 2023 році це виконають лише 11 із 31 країни. Хоча, згідно з домовленостями, укладеними у 2014 році, всі члени Альянсу мали досягти цієї межі у 2024 році. Лідером серед країн, які витрачають найбільше на оборону, наразі є Польща (3,9 % ВВП), за нею йдуть: США (3,49 %), Греція (3 %), Естонія (2,7 %), Литва (2,5 %), Румунія, Фінляндія та Угорщина (по 2,4 %), Латвія (2,27 %), Великобританія та Словаччина (трохи більше 2 %). Франція і Німеччина мають намір виділити на ці цілі у 2023 році 1,9 % і 1,57 % ВВП відповідно.
У Вільнюсі члени НАТО також погодили план дій з оборонного виробництва (Defence Production Action Plan). Це має покращити оперативну сумісність та стандартизацію озброєнь і військової техніки в Альянсі.
Важливим у контексті зміцнення оборони та стримування в регіоні Балтійського моря стала укладена напередодні саміту між Туреччиною, Швецією та генсеком НАТО угода, на підставі якої Анкара зобов’язалася якнайшвидше ратифікувати протокол про вступ Швеції до Альянсу. Стокгольм і Анкара домовилися, серед іншого, про створення нового формату на міністерському рівні для обговорення питань боротьби з тероризмом. Крім того, Стокгольм запевнив, що надасть план дій у цій сфері, а генсек НАТО має призначити спеціального координатора з питань боротьби з тероризмом. В той же час схвалення турецьким парламентом (і угорським) членства Швеції в Альянсі стане можливим не раніше, ніж восени.
Україна — на крок ближче до НАТО?
Ще однією не менш важливою темою саміту стало членство України в НАТО. Зустріч виявила розбіжності всередині Альянсу щодо підходу до цього питання та розбіжності у поглядах між ним і Києвом. Учасники підтвердили запис Бухарестського саміту 2008 року про те, що Україна стане членом НАТО. Однак запрошення Києву буде надано лише за умови згоди всіх союзників і виконання певних умов. Було визнано, що внаслідок поглиблення оперативної сумісності та політичної інтеграції з НАТО, а також значного прогресу у реформах Україні не знадобиться План дій щодо членства (Membership Action Plan). Водночас у рамках щорічної національної програми (Annual National Programme), країни Альянсу мають намір оцінювати подальший прогрес України у поглибленні оперативної сумісності та запровадженні необхідних реформ у сферах демократії та безпеки.
Щоб підвищити важливість політичних відносин з Україною, Альянс вирішив трансформувати нинішню Комісію Україна-НАТО в Раду Україна-НАТО, рівноправними членами якої стануть вона і всі союзники. У рамках цього органу можна буде проводити консультації між Києвом і НАТО в кризових ситуаціях. Окремі члени Альянсу (наприклад, Угорщина) не зможуть блокувати засідання Ради, як це було з Комісією. На другий день саміту відбулося перше засідання цього органу за участю президента Володимира Зеленського.
На практичному рівні союзники вирішили перетворити поточний Комплексний пакет допомоги НАТО для України (Comprehensive Assistance Package, CAP) на довгострокову програму. CAP є основним інструментом допомоги Києву з боку НАТО як організації. Однак він має обмежений обсяг і не включає постачання летальної зброї та військової техніки — вони передаються окремими країнами-членами поза Альянсом і координуються через Контактну групу з питань оборони України (Ukraine Defence Contact Group). Це тому, що американці не хочуть, щоб Альянс брав участь у будь-якій діяльності, яку Росія могла б подати як вступ НАТО у війну.
Положення підсумкової декларацій про необхідну згоду всіх держав-членів і виконання певних умов Україною відображають відсутність консенсусу серед союзників щодо однозначної обіцянки Києву майбутнього членства. Її відстоювали Польща та країни Балтії, вбачаючи у відносно швидкому охопленні України гарантіями статті 5 забезпечення довгострокової безпеки в Східній Європі та обмеження неоімперських амбіцій Росії. Сполучені Штати та Німеччина зокрема набагато обережніші в цьому відношенні. Напередодні Вільнюського саміту адміністрація Байдена обрала дуже стриману позицію, головним чином наголошуючи на необхідності продовження військової підтримки Києва. На думку Вашингтона, Україна наразі не готова до членства. З одного боку, немає консенсусу в самому НАТО, і приєднання України під час війни, що триває, означало б для союзників вступ у конфлікт з Росією. З іншого боку, Україна має виконати низку вимог, як-от укласти мирний договір про закінчення війни, провести реформи з демократизації.
Німеччина обрала дуже схожу позицію, вказуючи на необхідність припинення конфлікту та закликаючи зосередитися на поставках зброї. З нагоди саміту Берлін оголосив про великий пакет військової допомоги Києву на 700 мільйонів євро. Своєю чергою, перед Вільнюсом Франція змінила свою позицію і виступила за визначення надійного шляху вступу України до НАТО. Однак ця зміна може бути більше тактичною, ніж стратегічною, і політика Парижа, ймовірно, залежатиме від подальшого розвитку ситуації, включно з перебігом можливих мирних переговорів, під час яких він може прагнути взяти на себе роль посередника. Президент Еммануель Макрон також хоче відновити довіру до Франції в Центральній Європі та щодо України. Однак Великобританія чітко дає зрозуміти, що місце української держави — в НАТО, хоча членство не виглядає можливим, поки триває війна. Позицію Лондона можна вважати трохи сміливішою за американську та німецьку, але більш загальною.
На полях саміту країни G7 (США, Японія, Німеччина, Великобританія, Франція, Італія та Канада) виступили зі Спільною заявою про підтримку України. У ній вони оголосили, що розпочнуть двосторонні переговори для оформлення довгострокових зобов’язань щодо допомоги Києву. Вони будуть спрямовані на оснащення Збройних Сил України, щоб вони були здатні захищати власну державу зараз і стримувати російську агресію в майбутньому. Це має включати в т. ч. постачання озброєння та військової техніки, підтримку української збройної промисловості, підготовку українських військ та співпрацю у питаннях розвідки. Члени G7 також зобов’язалися вжити заходів для того, щоб зміцнити економічну стабільність та стійкість України. Вони також надаватимуть їй технічну та фінансову допомогу, зважаючи на поточні потреби та сприяючи подальшій реалізації реформ, необхідних для реалізації євроатлантичних прагнень Києва. Останній, своєю чергою, оголосив про готовність впровадження реформ у сфері зміцнення демократії та верховенства права, а також у секторі безпеки. У рамках, погоджених G7, подібні двосторонні зобов’язання щодо довгострокової підтримки можуть бути узгоджені з Україною іншими країнами.
Декларація G7 формально дала початок дискусії про довгострокові обіцянки найбільших країн Заходу щодо України, але не про реальні гарантії безпеки для неї. Хоча ця концепція не включена в документ, вона представлена як етап на шляху до членства Києва в НАТО, але з такою ж легкістю може стати альтернативою для Києва в разі тривалої війни та відсутності консенсусу всередині Альянсу. У такому випадку G7 могла б стати більш важливим форумом для узгодження майбутнього статусу безпеки України, ніж НАТО. Крім того, буде складно забезпечити Києву адекватну військову підтримку та фінансування в коротко-, середньо- та довгостроковій перспективі, що пов’язано зі зменшенням резервів збройних сил країн-членів НАТО та відсутністю у них крупних замовлень на військову техніку. Крім того, зобов’язання щодо довгострокової допомоги Україні повинні бути подані в національних правових системах таким чином, щоб вона не була відмінена при можливих змінах урядів.
Відсутність запрошення до НАТО та чітко визначеного шляху до членства визвали у Києва незадоволення. Серед питань, які викликають особливе обурення над Дніпром, неофіційно називають можливе бажання США залишити варіант невступу України як розмінну монету в майбутніх мирних переговорах з Росією. Жорстка критика положень декларації саміту, озвучена президентом Зеленським перед її оприлюдненням, була спробою вчинити тиск для зміни рішення Альянсу. Водночас його заява була адресована українському суспільству, яке сподівається на швидкий вступ (таку надію висловлюють рекордні 89 % жителів країни). Київ діяв наполегливо, намагаючись використати момент і зробити перспективу членства максимально реалістичною. Коли це не вдалося, перейшов до примирливого тону і почав наголошувати на позитивах, таких як відмова від ПДЧ, створення Ради Україна-НАТО та заява групи G7 щодо довгострокової військової допомоги. Незважаючи на скромніші, ніж очікувалося, підсумки саміту, українське керівництво і надалі докладатиме зусиль щодо інтеграції з Альянсом і розглядатиме зазначені в документі «умови» як тісно пов’язані з безпекою, уникаючи їх розширення та політизації. Своєю чергою, Москва задоволена виникненням суперечок між членами НАТО (на чолі зі США) та Києвом щодо перспектив вступу України. Вона сподівається, що взаємне розчарування зростатиме, і це обмежить готовність підтримувати Україну в довгостроковій перспективі. Обережність і нечіткість комюніке Альянсу в Кремлі трактують як ознаку ефективності російської стратегії стримування. Москва, мабуть, вважає, що питання членства Києва в НАТО може стати переговорною карткою у майбутніх перемовинах про всебічне врегулювання конфлікту.
Все більшого значення набуває Індійсько-Тихоокеанський регіон
Політика НАТО щодо Китаю та Індійсько-Тихоокеанського регіону була ще однією важливою темою у Вільнюсі, хоча й менш поміченою через зосередженість на відносинах між НАТО та Україною, яка домінувала на другий день зустрічі. Цього дня вдруге у саміті Альянсу брали участь глави урядів і держав чотирьох партнерів з Індійсько-Тихоокеанського регіону (Indo-Pacific Four, IP4) — Австралії, Японії, Нової Зеландії та Південної Кореї. Контекст запрошення IP4 полягав не лише в тому, щоб підкреслити їхню підтримку Києва та протидію російській агресії, але, перш за все, наголосити на співпраці у стримуванні агресивної політики Пекіна в Індійсько-Тихоокеанському регіоні.
Щодо Китаю, то в документі саміту повторюються положення Стратегічної концепції НАТО 2022 року про те, що задекларовані амбіції та курс КНР роблять виклик інтересам, безпеці та цінностям союзників. Пекін використовує численні політичні, економічні та військові інструменти для посилення свого глобального впливу та проекції влади, але його наміри, стратегія та нарощування військового потенціалу не є прозорими. З точки зору НАТО, Китай використовує власну економічну позицію для створення стратегічної залежності. У той же час Альянс залишається відкритим для їх «конструктивної взаємодії», включно з побудовою «взаємної прозорості».
У Вільнюсі союзники окремо порушили три питання, які раніше більш розпливчасто фігурували в офіційних документах НАТО. По-перше, більше уваги приділялося тому, що КНР і Росія поглиблюють своє стратегічне партнерство і спільно намагаються підірвати світовий порядок, заснований на міжнародному праві. По-друге, Альянс дедалі більше переймається непрозорим розширенням ядерного арсеналу Китаю та його розробкою систем доставки ядерної зброї. По-третє, згідно з декларацією, Індійсько-Тихоокеанський регіон є важливим для НАТО, оскільки розвиток подій у цьому регіоні може безпосередньо вплинути на євроатлантичну безпеку.
За останні роки позиція Альянсу щодо Пекіна змінилася. Китай вперше був згаданий у декларації саміту НАТО 2019 року (2019 NATO Summit Declaration), і в наступні роки підхід союзників до його політики розроблявся та посилювався, значною мірою під тиском Вашингтона. У рамках протидії зростаючому впливу КНР Альянс тепер хоче перейти на більш високий рівень відносин з партнерами IP4. Відносини на цій лінії розвивалися й раніше, але виклик Китаю надав їм нового забарвлення. Останніми роками, коли Альянс зосереджувався на реагуванні на кризи, Австралія, Японія, Нова Зеландія та Південна Корея по-різному були залучені до його операцій в Афганістані та Іраку. Наразі НАТО прагне розвинути новий тип партнерства з цими країнами через Індивідуально адаптовану програму партнерства (Individually Tailored Partnership Programme, ITPP). Йдеться про розширення сфери співпраці на нові сфери, такі як кібербезпека, контроль над озброєннями, нові технології чи протидія тероризму. Альянс у Вільнюсі уклав угоди з цього приводу з Південною Кореєю та Японією, а також погоджує аналогічні угоди з Австралією та Новою Зеландією.
Хоча НАТО не планує військової участі в Індійсько-Тихоокеанському регіоні та зосереджується на розширенні співпраці з партнерами IP4 у невійськових сферах, більш тісні зв’язки з ними викликають занепокоєння серед деяких союзників. З одного боку, зміцнення відносин з країнами регіону з метою стримування Китаю можна трактувати як часткове відволікання від колективної оборони в договірній зоні Альянсу, де головною загрозою є Росія. З іншого боку, здається, що обидва театри військових дій стають все більш пов’язаними. Провал індійсько-тихоокеанської стратегії стримування та китайська агресія проти Тайваню можуть призвести до наступальних в Європі дій Москви, яка захоче скористатися перенаправленням уваги та ресурсів Вашингтона на Східну Азію. Напередодні саміту Франція висловлювалася проти відкриття офісу зв’язку НАТО в Японії. Це було продиктовано не стільки прихильністю до зміцнення колективної оборони в Європі, скільки небажанням антагонізувати КНР і більше залучати Альянс до цього регіону. Через відсутність консенсусу з цього питання пункт зв’язку НАТО, яким опікується посольство Данії, поки що продовжить працювати в Японії.
Підготував Олег Махно
