Тактична пауза. Регіональна політика Кремля в тіні війни

Кремль використав вибори 2023 року для розширення політичного контролю над регіонами

Центр східних досліджень (OSW), Польща

Тема проведення виборів під час воєнних дій разом з деякими іншими сьогодні вважається однією з найактуальніших, і здається, що зайве пояснювати причину такої до неї уваги. Адже йдеться про сам процес виборів на тлі воєнних дій, про їх доцільність і можливість проведення, не кажучи вже про технічні питання виборчої процедури. Та якщо все ж тему таку порушувати, то слід звернути увагу на аналіз процедури проведення виборів у Російській Федерації, здійснений аналітиками поважного польського Центру східних досліджень ім. Марека Карпа (Ośrodek Studiów Wschodnich im. Marka Karpia, OSW). Мається на увазі, зокрема, Мілош Бартосевич, який розглядає процеси виборів різних рівнів, проведені росіянами 8–10 вересня 2023 року в більшості суб’єктів Російської Федерації. Він вважає (і пише у своїй статті), що Кремль використав вибори для розширення політичного контролю над регіонами. І це під час збройного конфлікту в Україні, коли у Росії спостерігається певне уповільнення процесів централізації. Наприклад, в умовах війни Москва намагається уникати радикальних кроків, поступово посилюючи контроль на місцевому та регіональному рівнях. Проте найближчим часом, робить висновок автор, слід очікувати активізації зусиль влади щодо суперцентралізації держави. Як і за допомогою чого — у його статті, зміст якої у перекладі пропонуємо читацькій аудиторії.

Фасад регіональних виборів

Під час так зв. загального дня голосування (8–10 вересня 2023 року) у Російській Федерації відбувалися вибори різних рівнів, у тому числі: проміжні вибори до Державної думи, прямі вибори глав 21 суб’єкта федерації, 16 регіональних законодавчих зборів і 12 міських рад регіональних центрів (столиць суб’єктів федерації). Голосуванням охоплювалися й окуповані українські території. Нечесність регіональних і місцевих виборів (зрештою, як і всіх інших виборів в Росії) вимальовується передусім в чинних системних рішеннях. Хоча повідомлялося про випадки шахрайства та тиску (як на виборців, так і на членів комісій), але влада досягає бажаного для неї результату головним чином використовуючи законні за російським законодавством механізми, такі як положення, що обмежують участь спостерігачів, збільшення кількості мандатів від мажоритарного голосування за рахунок мандатів від пропорційного голосування або широке використання системи дистанційного голосування. Остання система є непрозорою та не має зовнішнього контролю, тому пропонує найпростіший шлях до фальсифікації результатів, які найважче перевірити.

Помітно знизилася під час виборів конкурентність (наприклад, у 2018 році на посаду губернатора в середньому балотувалося вісім осіб, а цього разу лише п’ять, враховуючи заздалегідь узгоджених з владою формальних кандидатів). Незалежних кандидатів практично не було на вищому рівні — жоден з них не брав участі у виборах губернатора. Навіть явно прихильні партії в російському парламенті обрали обережну позицію і не конкурували з правлячою «Єдиною Росією», що відобразилося в скромних виборчих фондах і обмежених кампаніях, а також у навмисній практиці не виставляти сильних кандидатів. Регіональні та місцеві вибори були фактично плебісцитом підтримки влади та своєрідним тестом перед президентськими виборами у РФ, які відбудуться у березні 2024 року. Варто зауважити, що у виборчій кампанії тема війни в Україні була обмеженою, через її суспільний вплив і потенційно небезпеку. Тому партія влади на всіх рівнях висунула лише близько 100 ветеранів, половина з яких і так були діючими політиками та чиновниками.

Підсумки ілюструють стагнацію російської політичної системи та показовість виборів. Вперше склад губернаторів був незмінний — всі глави регіонів (тільки двоє з них не є представниками «Єдиної Росії») залишаються на своїх посадах. Всі вони в першому турі отримали, за офіційними даними, понад 70 % голосів (крім губернатора Республіки Хакасія від КПРФ — 64 %). «Єдина Росія» (яка в 2018 році через громадське невдоволення, викликане, в тому числі пенсійною реформою, не набрала простої більшості в кожному третьому регіоні) скрізь поліпшила свої результати, отримавши кваліфіковану більшість у дві третини. Партія влади також перемогла на всіх виборах до міських рад в обласних центрах.

Проблемною для влади виявилася лише Хакасія. Посаду губернатора там зберіг за собою комуніст Валентин Коновалов, якого Москва хотіла замінити на кандидата від «Єдиної Росії» Сергія Сокола (через сумнівні шанси на перемогу він остаточно знявся з кампанії), а КПФР перемогла «Єдину Росію» на пропорційних виборах до місцевого парламенту (проте завдяки одномандатним округам правляча партія отримала загалом 34 з 50 місць). Незважаючи на неприязне ставлення Кремля, Коновалов, швидше за все, залишиться на посаді до президентських виборів (його звільнення може негативно вплинути на результати Путіна в Хакасії).

Кремль використовував вибори для консолідації та зміцнення свого політичного контролю над федеральними утвореннями. Водночас під час війни Москва сповільнила раніше інтенсивну централізацію, не зробивши суттєвих кроків до ще міцнішого інституційного підпорядкування регіонів.

Вибори на окупованих територіях

Незаконні вибори на окупованих територіях України були повною фікцією. Для проведення голосування у місцевості, де діє воєнний стан, були запроваджені зміни до закону (при цьому деякі виборчі норми залишилися такими, що суперечать нормам воєнного стану). Невідомі були не тільки імена виборців, а й їх приблизна кількість. Ні реальні межі ділянок, де відбулося голосування, ні території, де виборні органи виконуватимуть свої функції, не були уточнені. Були створені екстериторіальні виборчі дільниці (понад 300 по всій Росії). Виборчі картки видавалися після пред’явлення будь-якого документа, що містить персональні дані. Вибори проводилися винятково по партійним спискам (сформованим партіями, представленими в російському парламенті), а не за окремих кандидатів. Виборчі комісії навіть не опублікували поіменних списків кандидатів у депутати законодавчих зборів (що пояснювалося побоюванням за їх безпеку). Важливу роль зіграли зовнішні претенденти — у списках «Єдиної Росії» в Херсонській та Запорізькій областях місцевих жителів було менше 30 %, що свідчить не лише про невелику кількість бажаючих співпрацювати, а й про недовіру до них з боку Кремля. Партія влади показала досягнення найкращих результатів тільки на територіях, незаконно включених до складу Російської Федерації.

Централізація на регіональному рівні

Війна в Україні та супутнє посилення внутрішньої політики не принесли якісних змін у відносини між центром і регіонами, головним чином через і без того досить жорсткий контроль Москви над федеральними утвореннями. Хоча політику централізації Кремль проводить ще з 2000 року, вона особливо загострилася в роки, що безпосередньо передували вторгненню в Україну, що сформувало нинішню модель відносин між федеральною владою та регіонами. У грудні 2021 року, через півтора року після конституційної реформи, яка дозволила Путіну обіймати посаду до 2036 року та зміцнила системні позиції президента РФ, Кремль знову переглянув відносини між центром і регіонами. Закон «Про загальні принципи організації публічної влади в суб’єктах Російської Федерації» фактично об’єднав федеральні, регіональні та місцеві органи влади в один ієрархічний підрозділ, контрольований главою держави. Поглибилося підпорядкування регіонів Москві, посилилася роль виконавчої влади стосовно інших органів влади.

Президент Російської Федерації посилив свої позиції щодо регіональних законодавчих органів і глав суб’єктів федерації, отримавши, в тому числі можливість їх довільно звільняти через втрату довіри, що рівнозначно формальному праву вето на волевиявлення виборців (губернатори обираються на прямих виборах, за винятком п’яти північно-кавказьких автономних республік, трьох автономних округів, а також Криму та інших незаконно анексованих українських територій — крім Севастополя, який має статус міста федерального значення). Підпорядкованість Путіну обґрунтовувалась необхідністю уніфікації номенклатури посад глав регіонів (Татарстан на чолі з президентом був змушений для цього змінити конституцію). Губернатори, своєю чергою, отримали непропорційні переваги над місцевим рівнем, який і без того вже позбавлений значних повноважень. Ба більше, Кремль, отримавши достатньо сильний контроль над керівниками регіонів, скасував їхнє висування на певний термін.

Переважна більшість регіональних керівників насправді делеговані Кремлем (тільки семеро не пов’язані з правлячою партією), з мінімальною незалежністю та часто незначним (або зовсім відсутнім) зв’язком із керованими ними регіонами. Тому домагатися більшої автономії для своїх регіонів не в їхніх інтересах. Крім того, їх ротація (можливість звільнення з посади за рішенням президента РФ) і тимчасовий характер перебування на посаді (як етапу на шляху до кар’єри на федеральному рівні) перешкоджають розвитку між ними горизонтальних зв’язків, які є небажаними з точки зору Кремля. Протягом останніх років навіть події, які потребують роботи переважно на регіональному рівні, як-от пандемія COVID-19 (з 2020 року) чи «часткова» військова мобілізація (вересень 2022 року), не сприяли збільшенню політичної незалежності голів суб’єктів федерації. Незважаючи на те, що в той час Кремль здійснив певну адміністративну децентралізацію, передані губернаторам додаткові повноваження не співпадали з розширенням обов’язків. Метою федеральної влади було перекласти відповідальність за суспільно непопулярні рішення на керівників регіонів. Крім того, під час пандемії Москва почала обмежувати самостійність губернаторів у кадровій політиці.

Хоча російська агресія проти України не супроводжувалася переоцінкою відносин Кремля з регіонами, війна ще тісніше прив’язала їх до центру та наклала на них нові тягарі, насамперед фінансові.

Війна та регіональні фінанси

Вторгнення в Україну істотно не вплинуло на і так обмежену фінансову незалежність регіонів РФ. У 2022 році частка трансфертів з центру (дотації, субсидії) в їх сукупному доході склала приблизно 20 % (як і в 2021 році), а загальна сума зросла майже на 9 % порівняно з попереднім мирним роком (у 2021 році — 3,68 трлн рублів, тобто приблизно 48 млрд доларів США) — до 3,94 трлн рублів (приблизно 58 млрд доларів США). У 2023 році лише 23 суб’єкти федерації не отримують дотацій на компенсацію бюджетної забезпеченості, а у 22 суб’єктів фінансова самоокупність становить менше 50 %. Незважаючи на падіння російського ВВП і запровадження економічних санкцій Заходом, на кінець 2022 року регіональні та місцеві бюджети зафіксували профіцит у 50 млрд рублів (приблизно 730 млн доларів США). Однак дві третини профіциту припадає лише на п’ять регіонів — Санкт-Петербург, Сахалінську область, Москву, Кемеровську область і Ямало-Ненецький автономний округ. Близько 50 із 85 російських регіонів (без урахування відібраних у України нових територій) закінчили рік з мінусом. У структурі заборгованості суб’єктів федерації частка комерційних кредитів поступово скорочується (у першому півріччі 2023 року становила лише 2 %) на користь більш дешевих бюджетних кредитів (76 %). Тому регіональні фінанси все більше залежать від політичної лояльності до центральної влади, а не від ефективності управління.

Війна та подальша анексія українських територій стали тягарем для регіонів, які несуть як прямі, так і опосередковані витрати

Війна та подальша анексія українських територій стали тягарем для регіонів, які несуть як прямі, так і опосередковані витрати на їх приєднання. Третина коштів, що перераховуються в дотаційні регіони, надходить в окуповані «ДНР» і «ЛНР», а також Херсонську та Запорізьку області (частка трансфертів з федерального центру в доходах їх бюджетів становить майже 90 %). Крім того, кілька десятків областей зобов’язалися взяти шефство над окупованими Росією українськими територіями та допомогти у відновленні інфраструктури, що потребуватиме хоча б часткового фінансування з обласних бюджетів. Уряд Росії, своєю чергою, вирішив скоротити витрати на державну програму модернізації первинної медичної допомоги в 61 суб’єкті РФ. Частину заощаджених таким чином коштів влада обіцяє спрямувати на будівництво та ремонт лікарень у «нових регіонах».

Окрім падіння регіональних видатків на охорону здоров’я (у 2022 році — на 3,9 %, у першому півріччі 2023 року — на 3,4 %), війна в Україні також призвела до рекордного зростання витрат суб’єктів федерації на національну безпеку та правоохоронну діяльність (на 53,4 %, проте ці витрат все ще становлять незначну частину обласних бюджетів), а також на «загальнодержавні справи» (на 29,2 %), у т. ч. винагороди посадовим особам. Військові дії охопили кілька російських регіонів (насамперед прикордонну Бєлгородську область). Проявом мілітаризації регіональної політики став ухвалений у липні 2023 року закон, який дозволяє губернаторам (за рішенням президента РФ) створювати та контролювати спеціалізовані збройні підприємства (де-факто регіональні військові компанії), які виконуватимуть допоміжні функції правоохоронних структур.

Централізація на місцевому рівні

Через нездатність Кремля здійснювати повний контроль у мікромасштабі політика на місцевому рівні в Росії є більш конкурентною та вільною, що відображається, серед іншого, у складі органів місцевого самоврядування. Проте вони позбавлені більшості повноважень, властивих місцевим органам у демократичних державах, і борються з численними системними обмеженнями, що є наслідком високоієрархічної організації публічної влади. Наприклад, вони мають навіть меншу фінансову незалежність, ніж регіони — частка трансфертів з вищих рівнів у доходах місцевих бюджетів наближається до 70 % . Такий стан речей настільки не подобався московській владі, що вона, всупереч логіці централізації, наказала розробити механізми підвищення фінансової незалежності органів місцевого самоврядування. Мери великих міст не здійснюють адекватний своїй посаді контроль над фіскальними питаннями та не мають реальної влади. Більшість податкових надходжень регіональних центрів надходить до бюджетів суб’єктів федерації (що призводить до високого рівня дотацій міст), а рішення щодо міської соціальної політики та інфраструктури ухвалюються регіональною владою. Підсумком руйнування Кремлем горизонтальних зв’язків у суспільстві є слабка взаємодія між органами місцевого самоврядування, що суттєво гальмує розвиток міських агломерацій та регіонів у цілому.

Москва має намір і надалі обмежувати самоврядування, символічним вираженням чого стала денонсація Росією Європейської хартії місцевого самоврядування в лютому 2023 року. Посилення контролю на місцевому рівні дозволяє федеральній владі, серед іншого: маніпулювати губернаторськими виборами з використанням так зв. муніципальних фільтрів, а також для того, щоб зняти місцеву соціальну та політичну напруги. Ключовим елементом політики централізації місцевого управління є послідовне скасування прямих виборів до органів виконавчої влади, особливо мерів великих міст (натомість вони обираються з числа депутатів міських рад або за конкурсом). Прямі вибори мерів збереглися лише в п’яти регіональних центрах — Абакані, Хабаровську, Якутську, Анадирі та Улан-Уде. Протягом 2023 року їх ліквідували в Новосибірську і Томську. Водночас Адміністрація Президента РФ прагне уніфікувати управлінський апарат і на місцях. Ведеться робота зі створення «школи мерів», аналогічної «школі губернаторів».

Паралельно із запровадженою у 2021 році реформою системи публічної влади було представлено додатковий законопроєкт «Про загальні засади організації місцевого самоврядування в єдиній системі публічної влади». Крім перерозподілу повноважень між різними рівнями влади, ним передбачається перехід від дворівневої системи місцевого самоврядування до однорівневої шляхом скасування нижчого рівня. Наслідком такої зміни стало б різке обмеження самоврядування на рівні менших міст, а відтак — їхня маргіналізація та позбавлення мешканців впливу на місцеву політику. Крім того, губернатори могли б брати участь у призначенні голів місцевих органів влади та звільняти їх, що значно посилило б контроль федерального центру. Хоча кількість органів місцевого самоврядування в Росії поступово скорочується внаслідок їх злиття, а в Псковській області вже почалася фактична ліквідація місцевого самоврядування нижчого рівня, реалії війни відлякують Кремль від здійснення загальнодержавної реформи, яка може спричинити тертя та конфлікти на місцевому рівні. Очікується, що це відбудеться не раніше, як пройдуть президентські вибори в Росії у 2024 році.

Централізації на місцевому рівні також сприятиме створена в 2020 році система центрів управління регіонами, які приймають скарги та відстежують суспільні настрої, і розвиток яких дозволить федеральній владі маргіналізувати значення органів місцевого самоврядування, які є ближчими до громадян.

Репресивне законодавство, запроваджене у зв’язку з вторгненням в Україну, використовується владою для посилення переслідувань місцевих опозиційних політиків. Серед жертв: московські місцеві урядовці Ілля Яшин та Олексій Горинов, засуджені до восьми з половиною років і семи років колонії суворого режиму за «свідоме поширення неправдивої інформації про діяльність ЗС РФ». Новосибірська міська рада, своєю чергою, позбавила мандатів двох депутатів Сергія Бойка та Хельгу Пирогову, які тепер проживають за межами Росії через загрозу репресій (як і кілька сотень інших російських посадових осіб місцевого самоврядування). За деякими іншими незалежними депутатами Новосибірської міськради було встановлено спостереження.

Прояви місцевої непідпорядкованості

Прояви протидії централізаційній політиці Кремля нечисленні, відбуваються переважно на місцевому рівні та мають специфічно місцевий характер. Погано розвинені горизонтальні зв’язки між місцевими органами влади та регіонами, а також контроль з боку федеральних органів влади та посилення репресій перешкоджають зростанню ширшого руху, який міг би репрезентувати зростаюче громадське невдоволення скороченням автономії.

Ініціативи центру, які прямо обмежують права мешканців, викликають опір низів. У 2023 році представники місцевого самоврядування та активісти в Новосибірській, Томській областях і в Республіці Комі вимагали відновити прямі вибори мерів адміністративних центрів (Новосибірська, Томська), а також голів міст і районів (Комі). Місцеві лідери «ліцензованої» опозиції (наприклад, КПФР) заявили про підтримку цих прагнень, що є проявом конкуренції з «Єдиною Росією» на місцевому рівні. Однак регіональні парламенти, де домінує правляча партія, відкинули ідею змін. Найближчим часом подібні прояви невдоволення можуть відбутися з боку органів місцевого самоврядування, особливо в регіонах, які є опозиційними до правлячої партії та географічно віддалені від Москви.

Ще одним проявом громадянського невдоволення є досить часті соціальні протести, як правило, викликані побутовими чи екологічними проблемами, рідше — відверто антикремлівського характеру. У травні цього року в Башкортостані пройшли демонстрації проти промислового видобутку золота з порушенням екологічних стандартів, а в серпні в Дагестані відбулися мітинги і перекриття доріг через перебої з водо- та електропостачанням. Ба більше, у вересні 2022 року населення цієї республіки Північного Кавказу вийшло на демонстрацію проти мобілізації, яка непропорційно охопила національні республіки (протести на цьому тлі також відбулися, зокрема, у Кабардино-Балкарії та Якутії).

Прояви непідпорядкування Москві на вищому рівні найчастіше пов’язані зі специфікою політичної ситуації в тому чи іншому регіоні. Прикладом може служити розкол в структурах «Єдиної Росії» в Хакасії, де спікер місцевого парламенту від правлячої партії перейшов до комуністів і підтримав на виборах губернатора, який представляє КПРФ.

Губернаторський корпус зберігає лояльність до центральної влади, фактичним представником якої він є, і слухняно проводить її політику на регіональному рівні, але деякі керівники суб’єктів федерації іноді публічно висловлюють невдоволення, наприклад, нерівномірним розподілом податкових надходжень між центром і регіонами. Однак уніфікація губернаторського корпусу, що триває, все більше зводить функцію губернатора до ролі делегованого з Москви менеджера, що, ймовірно, призведе до подальшого обмеження самостійності керівників регіонів і дозволить загасити голоси критиків федеральної влади.

Тактична пауза Кремля щодо регіонів

Вторгнення в Україну не принесло якісних змін у регіональну та місцеву політику Кремля, хоча війна поглибила зв’язки обох рівнів із центром і змусила їх збільшити свої витрати.

Курс на суперцентралізацію незмінно закладено в логіку путінської системи. Проте, схоже, поки що Москва не хоче повністю позбавляти суб’єктів федерації рештки автономії, чи ліквідовувати інститути місцевого самоврядування, а задовольняється поступовим посиленням контролю (наприклад, у спосіб проведення виборів). Це зумовлено як неспроможністю Кремля ефективно здійснювати мікроменеджмент, так і обмеженими фінансовими можливостями (суперцентралізація потребує збільшення трансфертів до місцевих бюджетів), а також бажанням уникнути конфліктів і протиріч на нижчих рівнях в умовах війни, що триває. Значні дії, насамперед у політичній сфері, такі як вищезгадана реформа системи місцевого самоврядування, слід очікувати не раніше, ніж після проведення президентських виборів у 2024 році, які закріплять системні позиції Путіна.

Тому тимчасове уповільнення процесів централізації є тактичною паузою. У Кремля є багато готових до реалізації знарядь. Нещодавно міністерство економіки РФ отримало повноваження з координації зовнішньоекономічних відносин російських суб’єктів. Можливо, в більших масштабах буде використовуватися інститут федеральної території — нова категорія адміністративних одиниць, які підпорядковуються безпосередньо центру, оминаючи регіональні та місцеві органи.

У майбутньому централізаторські прагнення Кремля можуть наразитися на емансипаційні (відцентрові) тенденції, особливо на місцевому рівні. Проте шанси на розвиток масового руху опозиції федеральній владі мізерні. Слабка горизонтальна інтеграція органів місцевого самоврядування, їхня обмежена фінансова незалежність і посилення політичного контролю з боку Москви значно ускладнюють ефективний опір процесам централізації.

Підготував Олег Махно